顶层设计与十四五规划编制

顶层设计与十四五规划编制

　　郑州工程技术学院数媒中心 周铜

　　近期，各高校都在编制“十四五”规划，但是，有的高校编制方式很特别，他们将编制任务分解给各个基层单位，规定统一模板，让部门先提交小规划，然后由学校发展规划处汇总而成学校的十四五规划。

　　这种方式编制的规划一定存在漏洞。如果学校原有的运转机制存在一些管理和制约发展问题，基层单位编写规划时就绕不过它们，也给不出解决方案。这种先底层、再顶层的汇总式规划编制，没有事先考虑学校发展中的制约因素，漏缺面向问题的改革，默认有缺陷的体制机制，回避固有矛盾，不具备新发展理念，做出的规划不可能推动学校高质量发展，也不可能做到开好局、起好步。

　　一、以“底层设计”为主编写规划默认固有问题存在

　　1. 中央、省、市等上级“十四五规划”起草工作都强调了要加强“顶层设计”。国家层面的十四五规划并没有要求各省先提交自身规划；省级十四五规划也没有要求各个市地先提交本市规划；市级也没有要求各市属单位先提交自己的规划。

　　学校要求各个校属单位、部门先提交十四五“小”规划再汇总成“大”规划的做法，是对“加强顶层设计”的曲解，不符合“总体布局，协调推进原则”，不能促进学校的深化改革开放。

　　2.学校目前运转过程中存在的多个矛盾点，在十四五期间是否应该针对问题实施改革？如果不改，仍按老模式编写规划，把十三五存在的问题带进十四五，允许这些绊脚石依然存在，使学校在固有矛盾中艰难推进，势必影响其发展；如果改革，则必须从学校层面正视矛盾，以解决问题为出发点，在学校层面先确定改革方向、新的运行机制等。只有在学校方针、政策明朗前提下，各单位再编制十四五规划才有依据，否则就会毫无方向性的瞎编乱想，编出的规划要么无法实现，要么老调重弹，学校进入不了良性循环。

　　例如：有人说：下一步学校将实行校院两级管理。那么学校总要把这个方针确定下来、告诉我们，我们才能依据这个方针去做自己的规划。

　　再如：学校现在对行政人员双重身份不加限制，首先违反了人社部“事业单位岗位设置管理试行办法[国人部发〔2006〕70号] 第三十二条 事业单位人员原则上不得同时在两类岗位上任职，因行业特点确需兼任的，须按人事管理权限审批。”的规定。

　　其次，行政人员的双重身份也鼓励部分教师争相进入机关。他们到机关的目的是为自己评职称找跳板、创先机。但由此而产生一系列矛盾、不公平、官与民争利等等多个问题。

　　诸如上述问题的存在与改革，均涉及学校层面政策调整。在学校政策方向不明确前提下，部门怎么能做好十四五规划。

　　3. 有时我们也在想，科技处干脆要求全校教职工每个人都按一个模板先写出其十四五科研规划，我们再将其汇总成全校的十四五科研规划。可这种真正的“底层设计”克服不了很多现实中的矛盾，且将自己的工作转嫁给了别人，是懒省事行为。

　　再说了，即使全校教职工都按照模板编写了自己的十四五科研量化指标，但一定是每人的论文、项目数量多少不一、层次不同，而我们总不能简单的将个人定的数量相加作为学校指标吧，因为这样做就是默认有的人要多干、有些人少干，还有些人可以不用干，其公平性荡然无存。

　　另外，老师们自己制定指标大多靠推测，没有科学依据，甚至是瞎对付。没有学校最新政策指引，写出的的科研规划目标一定是五花八门，各人搭台乱唱戏，汇总出来也是个“大杂烩”。

　　这样一来，我们的部门规划指标就是形式主义作品，带着官僚主义色彩。

　　4. 有人希望我们编制“十四五”规划时，对科研成果设定量化指标。但实践告诉我们：这不可行。科学研究是长期的过程，成果的产生与否不可预知，时间长短不一，这是科研的自然规律。我们在支持学校科研工作中必须遵循，且不能超越这个规律，更不能凭空想象制定目标。

　　假如我们让个人自己制定目标量，就存在三个问题，一是他能否科学的给自己定目标；二是他是否会据实申报，很可能有的人则瞎编乱报，可信度不高；三是假设他们能够科学的设定目标，那也一定是目标高低、数量多少不一，结果一定是大家定的目标差距大。

　　总之这种让其自己设定目标的方式，其可信度或科学性受到严重质疑，不可行。

　　有人提出按人头比例去设定，但数量标准是难题。不同专业特点不一样，数学、外语等或一些理学专业与工科完全不同，其成果的产出率也差别很大。一个数学定理产生有多难大家是知道的，但诸如化工一类的工科专业则产生成果的概率大。如果设定量化标准对其有区别时，大家会认为不公平；但若统一规定标准，则那些科研能力弱的老师必然面临完不成任务的窘境，他们就可能去拼凑一些低层次论文或项目来充数，有的还可能通过买卖论文、成果挂名等手段来完成任务。这样的结果只是科研数字好看，显示出学校“科研成就显著”的假象，但它们并非有价值的科研成果，是形式主义、面子工程指挥棒下的成果。

　　“十三五”期间我们制定了一系列科研指标，但结果却是高层次成果指标一项也没完成，低层次成果一大堆，甚至有买卖论文等学术腐败现象，这样的结果不是我们设置指标初衷，但却是教训，说明我们定指标的方式不科学、无依据，是违背科研规律的一厢情愿，他提醒我们应该考虑这种做法是否应该改革了。不能再通过下达数量指标给人们规定科研任务了。

　　2020年10月，中共中央 国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》内容中：“8.改进高等学校评价。...，强化人才培养中心地位，淡化论文收录数、引用率、奖项数等数量指标...”已经明确指出要淡化“数量指标”，如果我们仍然继续在规划中用数量指标做要求，与中央精神不符。

　　5. 不适合对所有的工作都下达规划数量指标

　　学校常规的招生规模人数、建筑面积、藏书、职称比例等可以规划数量。但是，科研成果的数量则不能作为规划指标。科研成果要的是质量，不是数量，国家一再强调科研要重质量、淡化数量。如何提高质量是规划应该考虑的问题。重视质量不是靠喊口号来实现的，要有实际行动，要有经费、人员投入，要有基础设施建设、高标准的科研实验室，要购买高精尖试验设备，要有专门用于管理队伍以及人员编制配备政策，要有高素质的专业团队建设和专业学术带头人，而且他们必须能全身心的投入科研，还要能够寻找、捕捉项目机会，并针对有潜质的项目做详细的可行性论证等。这些不但需要学校的政策支撑，还涉及人事管理制度、经费预算等多个重大问题，是需要学校明确大方向的。重视质量不是靠数量指标来实现的。

　　二、应当以“顶层设计”为主编写规划

　　6. 要加强顶层设计，而不能依靠底层设计

　　底层设计就是执行层而非领导层的设计，具体到学校就是指各处室层面上自行安排的制度，它具有自发性、分散性和灵活性，还具有主动、自觉，发挥主观能动性的作用。底层设计需要好的顶层设计做先决条件，当顶层设计存在问题时，底层设计便不能发挥作用，要么无所适从，要么瞎忙乎，瞎折腾。

　　如果弱化顶层设计，则不利于学校管理水平提升。顶层若出现问题就无力控制底层，就会出现底层设计代替顶层设计，形成混乱。近年来，中央强调加强顶层设计，就是因为底层先行先试也好、摸着石头过河也好，这种各吹各号，各拉各调的方式存在极大的风险和代价。每个部门都站在自己利益角度完全根据意愿、意图形成设计，最终地结果只能是：底层设计变成了权威设计，顶层失去了权威，必然造成步调不一致，方向不统一的自由化局面，随时有可能产生矛盾。

　　顶层设计是发端于高层的设计，它具有总体性、规划性和战略性。顶层设计不可或缺，特别是：当在传统体制框架下，已经出现面对改革发展不能突破的瓶颈时，顶层设计显得尤为重要。此时如果还完全依赖底层设计，让底层设计代替顶层设计，将底层设计汇总形成顶层设计，就等于没有顶层设计，是不负责任、不能负责的表现。

　　所以，“顶层设计”很重要。

　　7. 学校十四五规划编制中的必要因素

　　学校的十四五规划应该致力于解决十三五期间存在的各种影响发展矛盾问题，要遵循：坚决破除一切体制机制障碍，破除一切隐形壁垒，破除一切发展制约。把问题找准、情况吃透、对策谋实，挖掘后劲潜力，着力补齐短板，以补求进、补中赶超，增强高质量发展的持久力量。